公路交通“十三五”困局

战局：形势紧逼出兵，无奈粮草不足。

　　自古以来，用兵打仗就有一条原则——“兵马未动，粮草先行”。如果战争还没开始，士兵们就已经食不果腹了，恐怕再精锐的部队也走不了多远的路！

　　高速公路养护也一样，没有充足的资金支持，就丢失了安身立命的根本，注定不战而败。而造成今日养护面临如此战局的，正是高速公路行业整体经费的构成、《地方政府性债务管理意见》的出台和财税体制改革的步步推进。

　　为研究新时期公路管养面临的机遇与挑战，1月1 5日，由中国公路学会养护与管理分会主办的“2 014年全国公路养护技术学术年会”在南京召开。会上，交通运输部规划研究院战略所所长徐丽的主题发言带给行业诸多思考。

　　目前，我国公路建设的重点正逐步转向高速公路主通道的扩容和国省干线的改造升级。据交通运输部规划研究院统计测算，2012年时，我国公路网规模为420万公里，总投资1.9万亿元，其中建设改造投资约1.4万亿元，养护投入约20 0 0亿元。在即将到来的“十三五”时期，养护的年均资金需求将超过4000亿元，甚至在“十四五”时期，它将与建设资金需求大体持平。但就目前公路行业的投融资情况来看，很可能养护需求越大，其资金投入的缺口就越大。

　　建设的债都还不了，何谈养护？

　　面对需求的倒逼，有人连声喊冤道：“依中国高速公路目前的投融资现状，建设都面临着融资结构不合理、债务风险大等困境，谁有精力去关心养护？”

　　的确，目前高速公路行业发展的经费是以债务为主的构成。有关数据表明，地方政府贷款、高速公路公司抵押贷款等银行贷款大致占高速公路建设资金总额的2/3，中央财政资金（专项资金和税收）的投入还不到1/3。从表1也可以看出，本应作为基础设施资金主要来源的中央财政投资与地方政府融资，事实上并没能在高速公路发展中“挑起大梁”。

　　地方依托这样的融资结构，不断增加债务负担、积累债务风险，久而久之，难免会因债务承担不下去而陷入收支失衡的困局；此外，因收费政策搭平台、借债而搞出各种各样的公司主体，也常常导致路网分割，管理分散、混乱，要把道路科学养护提上议事日程就更无从谈起了。

　　《意见》出台断了经费来源

　　然而，负债累累毕竟不是长久之计，从2 011年开始，高速公路行业就已经几乎融不到资了，建设债务的规模开始呈现下降趋势。这一方面是因为高速公路行业“收不抵支”早已名声在外，另一方面，公路建设养护的融资构成机制也在悄悄地发生变化。

　　2014年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》中关于建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理体系，赋予地方政府依法适度举债权限等内容，让业内外人士清楚地看到，交通基础设施投融资正在发生根本性的变革。

　　撤的撤，清的清，落得养护“口袋”真干净！

　　《意见》指出，明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。这意味着未来发债融资主体只能是省级财政部门，作为交通运输主管部门下属的高速公路管理局及各类集团公司，均不能作为发债融资的主体。如此一来，项目贷款没有了，过去省、市、县三级搭建的地方融资平台贷款也都被清理了，养护行业将面临史上最艰难的资金筹措困局。

　　各项预算“一本账”，养护能分“几杯羹”？

　　《意见》同时表明，对地方债务实行规模控制，严格地方政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。这意味着国家要从“额度”“用途”“预算”三方面严格规范地方政府债务，防止其盲目扩张。

　　根据《意见》要求，政府性债务将纳入预算管理，且限额管理实施后，因庞大存量债务需要消化，“十三五”期间交通运输基础设施依靠政府债券融资的空间将极为有限。且不久的将来，全口径预算管理开始推行，社会所有行业所需的资金在一级政府成为“一本账”，各行业挤破脑袋抢预算，搞农业的说农业重要，搞教育的说教育重要，贫困地区还强调吃饭更重要，在如此情况下，各省的高速公路基础设施能排第几位？养护又能从中分得几杯羹？一切都很难说。

　　被财税改革“狠狠将了一军”

　　2013年11月召开的十八届三中全会提出，我国到2020年要基本建立起现代财政制度，会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出财政和税收体制改革的主要任务和具体方式。此次学术年会上，徐丽有理有据地阐述了财税体制改革，特别是预算改革、税制改革、中央和地方事权及支出责任划分改革对行业产生的深刻影响。
透明、平衡支出

　　“以推进预算公开和实现全口径预算为核心，建立透明预算制度为保证。”财政对交通资金管理的新思路是，用于交通基础设施上的各级财政投入，最好通过简单易算、便于监督的“公式加因素”的方法予以支出。若能实现，交通行业仅需提供公路等级、里程、小修甚至中修定额等基本信息，财政就可以支付养护资金了，但这种资金支付方式与公路养护应急的复杂性、专业性难以对接，我们多年提倡的预防性养护可能将因此难以实施。此外，“改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。”也对行业编制养护预算提出了更高的技术要求。

　　减少专项，加强执行

　　“完善专项转移支付制度。”其改革的核心思想是扩大一般性转移支付，减少专项转移支付。如果公路养护的资金也与其他公共事业一起实行全口径预算，并通过一般性转移支付给予地方下一级政府，则很难保证资金的充足、稳定以及不被挪用，特别是在财政困难的地区。如此，对本就捉襟见肘的养护经费而言就更雪上加霜了。此外，由于今后还要“加强预算执行管理”，养护也应该编制五年规划或三年滚动预算，与之配套的机制还有养护的绩效管理，这些变化对养护的影响都非常之大。

　　“费改税”至今无保障

　　实行“费改税”是近两年财税体制改革的重要环节，“加强地方税体制建设”也是此次财税改革的重点。其意是在增强地方政府的财力，更好履行与之对应的地方事权。然而，虽然理论上地方财政能力将逐步增加，但各级财政投入交通的资金，能否随之稳定增加是需要打问号的。

　　欣慰伴随余悸

　　唯一能让公路行业得到些许安慰的可能要数事权方面的改革了。

　　“将关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务；将区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权，明确中央和地方的支出责任。”如果国道上收至中央事权，中央可通过专项转移支付将资金转给地方，而建设、养护的事情还是委托地方负责，这也就意味着事还是地方干，资金却又有了一个新的来源。但中央如何把资金拨给地方？是给公路局、交通厅，还是给财政？如何监管这笔资金的使用等仍然是需要深思的问题。

　　此外，事权改革的主导思想是改“以收定支”为“以事定支”，事权的大小决定了支出规模的大小，但同时，事权越大，责任也越大。因而，合理划分公路养护事权并尽快建立事权履行的相关机制至关重要。

　　“十三五”时期，养护行业面临的最大机遇是进入了需求量持续上升的崭新时代，最大挑战却是不确定养护的经费从哪儿来、怎么花以及怎样管。高速公路行业的筹融资体制尚在完善之中，瓜熟蒂落之前，养护这场仗还需科学的“战略”辅佐。